个税综合改革方案出台 重在渐进改革

　　正值全国人大常委会二审个人所得税修正案的当口，一份名为“社科院财贸所个税综合改革方案”（以下简称“财贸所方案”）横空出世。

　　与二审修正案在既有的“分类所得税征收”基础上的小步微调式“改革”截然不同的是，财贸所方案直指改革核心——旗帜鲜明地提出“综合与分类相结合”的个税改革思路。这一思路目标最早于上世纪90年代提出，然而却跨越三个五年计划周期无果。

　　中国社科院财贸所所长高培勇(微博 专栏)戏言，财贸所方案的推出是要树立一个靶子，抛砖引玉。这一方案至少让人们看到，真正意义上的个税改革是有可实现路径的，如该方案被相关立法部门采纳，历时十余年一再受阻的个税改革或将有望破冰。

　　初始方案：起点低、务实、可拓展性

　　据介绍，财贸所方案目前是一个初始方案，在现行分类所得税制的基础上，以相对较小的征管成本引入综合性因素。然后，在此基础上，完成由初始方案向目标方案——未来的“综合与分类相结合的”个税制度——的过渡。

　　起点低、务实、具有可拓展性，是财贸所方案的特点，该方案最大的优势就是具有很强的可行性与可操作性。“以较低的征管成本尽快推出‘综合与分类相结合’的改革，避免因所谓征管条件不到位导致的一拖再拖，是我们设计考虑的首要问题。”课题组副组长张斌表示。

　　而国家税务机关征管能力有限，征管成本投入过大一直是个税改革跨越“九五”、“十五”、“十一五”，“十二五”四个五年规划，追求了十几年之久，却一再受阻，未有结果的客观原因之一。

　　故而，财贸所方案初始方案的核心，是以现行的分类所得税制为基础，且保持现行分类所得税制的各项基本要素不变的前提下，仅对年所得超过12万元纳税人实行自行申报，并综合计征。对于纳入综合计征范围所得项目的选择上，财贸所方案给出了五种基本的综合方案，不过，“我们更倾向于‘中等范围的综合’ 为基础，可能更有现实性和可操作性”，张斌表示。中等范围的综合，是将全部四项劳动所得综合，即：工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得以及特许权使用费所得。

　　“纳入综合计征范围所得项目的选择，是最难的一个方面，这里面包含两个矛盾：公平与效率，征管成本与改革效果，所以我们在税制设计中，要在这两个矛盾之间做权衡。”

　　之所以限定综合计征人群，张斌解释：年所得超过12万元的纳税人已经有了自行申报制度，我们可以借助这个平台，在现行的自行申报基础之上把这部分做实。据统计：目前年收入超过12万元的，全国不到300万人，“因此，征管压力相对不大”。

　　虽然只是一个初始方案，财贸所方案却具有较好的拓展性。“如果长期保持年所得12万元这个标准不变，随着收入的提高，通货膨胀的影响，自然会有越来越多纳税人进入这个领域之内，这样综合计征的范围会自动扩展。此外，也根据征管的实际要求，逐步调整和扩大纳入综合计征的项目，这是未来拓展的方向。”

　　降低间接税胜于提高起征点

　　财贸所个税方案一经曝光，即受到学界高度肯定。其主要因在于目前个人所得税修正案尽管被冠之以改革之名，而且打出调节收入分配的旗号，然而，它并非真正意义上的改革。个人所得税修正案只是目前纠结状态下的一个妥协方案。从方案内容来讲，它既难给真正意义上的中低收入者减负，也难给高收入者加负，与“十二五”规划的分配正义（减轻中低收入者税负，加大高收入者的调节力度）的原则相佐。

　　考虑到中国总体税率结构功能性缺失，要注重收入分配的功能，因此，“我们在方案中要引入和扩大综合制因素。”社科院财贸所税收研究所副主任马珺副研究员表示：“由于劳动报酬在国民收入分配中的比重下降，因此，个税在这个过程当中作为传统的再分配手段就显得更加重要。而我们现行的分类制是不能满足上述要求的。”

　　对于老百姓最热议的个税起征点一项，在财贸所方案中没有涉及只字片语。对此，财政部财政科学研究所所长贾康(微博 专栏)认为，方案可以更鲜明、更积极一些。

　　“个税起征点可以与国家统计局公布的物价指数挂钩，并且每三年自动调整一次。这样的常规性调整不用像现在这样兴师动众，可以用相关程序固化下来，比如人大常委会通过就可以调整。”

　　对于这貌似的“疏漏”，张斌告诉《中国经营报》记者：之所以没有涉及起征点，主要原因是因为，相比于通过提高起征点实现的减税，提高税后工资收入相比，他们认为，通过下调增值税、营业税等间接税的方式，其实可以让老百姓享有更大的实惠。

　　有两组数据可以做佐证。2010年，全国个人所得税收入总额约4837亿元，而人们的消费纳税额则高达43000亿元人民币，前者与后者之间几乎相差了十倍之巨！

　　“尽管在个人所得税的改革方案上我们倾向于加税，但是，在整体税制改革当中，我们还有一个更强调的主张，就是在增加直接税的同时降低间接税，包括以增值税、营业税、交易税等为主的流转税税制。”据高培勇透露，财贸所正在做的另一个课题研究就是基于此方面内容的。该方案是落实到广大纳税人身上的宏观税负水平的调整方案。

　　在初始阶段，考虑到税收的公平和征管成本，财贸所方案建议暂不以家庭为征收单位。“我们的方案表面上是在挑战综合制各方面的瓶颈，实际上也在挑战作为综合制方案当中的一个环节——实行家庭联合申报的瓶颈。”高培勇表示：实行个税综合制有多难，实行家庭联合申报就有多难。

　　个税改革多年难突破

　　个税改革的停滞，不能不算是中国税收改革乃至中国经济体制改革历史上一个罕见的特例。

　　“个人所得税法‘综合与分类相结合’的改革目标从提出到现在，已经跨越了四个五年计划，但是因为种种因素的制约，这个改革一直局限在分类税制的框架下，‘综合与分类相结合’的改革根本没有取得实质性进展。”在“中国财政政策报告2011/2010”首发式上，全国人大常委会委员、中国社会科学院原副院长陈佳贵认为，“真正的改革还没起步，还在孕育阶段和研究阶段。”

　　来自财税管理部门的分析一再表明：税收征管环境和条件的制约是推进“综合与分类相结合的”个税改革的主要障碍。

　　不过，国家税务总局税收科学研究所所长刘佐对此却并不认同，“税收征管环境和条件的制约”是改革阻力的最根本问题所在。他以越南、印度以及埃及、几内亚、墨西哥、秘鲁等非洲拉美一些发展中国家为例，这些被认为是很落后的国家都实行了综合制。“更有意思的是，越南的个人所得税综合征收制还是从我们这儿学的，却青出于蓝胜于蓝，那我们能不能反过来跟越南学一学？”刘佐的调侃中带着几许无奈。

　　关于改革之难，全国人大常委会委员陈佳贵最有切肤之体会。“我当了八年的全国人大常委，八年当中，这是第三次修订《个人所得税法》，平均三年不到就修改一次，这说明什么问题？说明这个所得税法不适应目前形势变化的要求了。”陈佳贵表示。

　　由于深知改革是一个相当复杂的系统工程，因此，高培勇呼吁：我们希望以这一方案作为“靶子”，并由此将有关个税问题转换到改革轨道，从而形成一股强大的社会力量，推进“综合与分类相结合”的改革进程。 （中国经营报）

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